เพื่อลดการผูกขาดและสนับสนุนการแข่งขันในเศรษฐกิจไทย"
กฎหมายการแข่งขันทางการค้าของประเทศไทย
ประเทศไทยมีการบังคับใช้ พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. ๒๕๔๒ มาแล้วเป็นเวลากว่า ๑๒ ปี หากแต่ยังไม่เคยมีการกล่าวโทษ หรือ ดาเนินคดีแก่ผู้ประกอบการแม้แต่รายเดียว ซึ่งในหลายกรณีนั้นแม้จะมีความผิดที่ชัดเจนแต่ขาดหลักเกณฑ์ทางกฎหมายบังคับใช้ ทาให้ผู้บริโภคในสังคมไทยไม่ได้รับความเป็นธรรมในการบริโภคสินค้า ขณะเดียวกันผู้ประกอบการด้วยกันก็ไม่ได้รับการแข่งขันที่เป็นธรรม
อย่างไรก็ตามวัตถุประสงค์หลักเครือข่ายวิชาการเพื่อการปฏิรูป ภายใต้งานสมัชชาเฉพาะประเด็นที่ต้องการนาเสนอ คือ เราไม่ได้อยากให้ทุกอุตสาหกรรมต้องมีการแข่งขัน"เสรี" แต่ที่แน่ๆ ต้องมีการแข่งขันที่ "เป็นธรรม" ในระหว่างคู่ค้าที่เกี่ยวข้อง (ซึ่งแต่ละ sector ก็จะมีธรรมชาติ และรายละเอียดของความเป็นธรรมที่ต่างกัน) เราอยากเห็น การแข่งขันที่เป็นธรรม เพราะเราอยากให้เกิดประโยชน์ต่อผู้บริโภค และเป็นการสร้างความเข้มแข็งของคู่ค้าอย่างกว้างขวาง แทนที่จะจากัดอยู่ในบางกลุ่ม สิ่งที่เรากาลังเสนอ ไม่ใช่กลไกรับเรื่องร้องเรียน และทา ruling ว่า เกิดการแข่งขันที่เป็นธรรม หรือไม่ แต่เป็นกลไกของสังคม (กลไกที่เป็นกลาง และมองเชิงรุก) เพื่อให้เกิดการแข่งขันที่เป็น ธรรม รวมทั้ง challenge นโยบายรัฐ ที่อาจจะจากัดการแข่งขัน หรือแม้กระทั่งสนับสนุนการดาเนินการ ที่เป็นการสร้างความไม่เป็นธรรม ทางการค้า (โดยไม่จาเป็น)
สภาพปัญหาของการบังคับใช้กฎหมายการแข่งขันทางการค้าไทย
ความล้มเหลวในการบังคับใช้กฎหมายการแข่งขันทางการค้าเกิดจากปัจจัยที่หลากหลายซึ่งเชื่อมโยงกัน โดยรากเหง้าของปัญหาเกิดมาจาก ๖ สาเหตุหลัก ดังต่อไปนี้
(๑) ปัญหาในเชิงองค์กร
โครงสร้างและที่มาของคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า1 มีความเสี่ยงต่อการแทรกแซงทางการเมือง และการถูกครอบงาโดยกลุ่มผลประโยชน์ทางธุรกิจ จากการศึกษาของ เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ กับ
1 มาตรา ๖ แห่งพ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า พ.ศ.๒๕๔๒ กาหนดให้มีคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า ประกอบด้วย
๑ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์เป็นประธานกรรมการ
๒ ปลัดกระทรวงพาณิชย์เป็นรองประธานกรรมการ
๓ ปลัดกระทรวงการคลัง
๔ ผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งมีความรู้และประสบการณ์ทางนิติศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ พาณิชยศาสตร์ การบริหารธุรกิจหรือการบริหารราชการแผ่นดิน มีจานวนไม่น้อยกว่าแปดคนแต่ไม่เกินสิบสองคนซึ่งคณะรัฐมนตรีแต่งตั้ง โดยต้องแต่งตั้งจากผู้ทรงคุณวุฒิภาคเอกชนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งเป็นกรรมการ
๕ อธิบดีกรมการค้าภายในเป็นกรรมการและเลขานุการ
สุนีย์พร ทวรรณกุล (๒๕๔๙) พบว่า กรรมการการแข่งขันทางการค้าบางท่านมีความสัมพันธ์ทั้งทางตรงและทางอ้อมกับธุรกิจที่อาจมีพฤติกรรมการค้าที่ไม่เป็นธรรม
สานักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าขาดความเป็นอิสระจากทางการเมือง ขาดหลักเกณฑ์ และขั้นตอนในการบังคับใช้กฎหมายที่โปร่งใส และไม่มีบทบาทในการกาหนดแนวนโยบายเพื่อสนับสนุนการแข่งขัน นอกจากนี้ยังขาดความเป็นอิสระด้านการเงินเนื่องจากเป็นหน่วยงานภายใต้การกากับดูแลของกระทรวงพาณิชย์
(๒.) ปัญหาการดาเนินการ
ความผิดพลาดในเชิงโครงสร้างของสานักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าและคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าทาให้การบังคับใช้กฎหมายการแข่งขันทางการค้าไม่ได้รับการสนับสนุนและไม่มีพัฒนาการในการบังคับใช้กฎหมายแต่อย่างใดในช่วง ๑๒ ปีที่ผ่านมา
(๒.๑) ขาดหลักเกณฑ์ประกอบในการบังคับใช้กฎหมาย เช่น เกณฑ์การควบรวมธุรกิจ (Merge), เกณฑ์ วิธี และเงื่อนไขในการขออนุญาตกระทาการรวมธุรกิจ หรือร่วมกันลดหรือจากัดการแข่งขัน, แนวทางในการบังคับใช้มาตรา ๒๙ ว่าด้วยการห้ามพฤติกรรมใดๆที่เป็นการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรม (Unfair Trade Practices) และการขาดกฎระเบียบประกอบการบังคับใช้กฎหมาย เป็นต้น
(๒.๒) การขาดงบประมาณและทรัพยากรบุคคลที่พอเพียง
การดาเนินการของสานักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าถูกจากัดด้วยความจากัดทางงบประมาณ โดยได้รับงบประมาณเพียงปีละ ๒-๓ ล้านบาทเท่านั้น นอกจากนี้การขาดแคลนบุคลากรก็ยังเป็นอุปสรรคสาคัญอีกประการหนึ่งในการปฏิบัติหน้าที่ เนื่องจากสานักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้ามีสถานภาพที่เป็นหน่วยราชการ การดึงดูดนักเศรษฐศาสตร์ และนักกฎหมายที่มีความรู้ ความเชี่ยวชาญด้านกฎหมายการแข่งขันทางการค้าจึงเป็นสิ่งที่ทาได้ยาก และบุคลากรมักถูกดึงตัวไปปฏิบัติหน้าทื่อื่นๆที่รัฐบาลให้ความสาคัญมากกว่า
การแต่งตั้งผู้ทรงคุณวุฒิตามวรรคหนึ่งให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กาหนดในกฎกระทรวง ซึ่งมีข้อกาหนดดังนี้
ข้อ ๑
- สาเร็จการศึกษาไม่ต่ากว่าปริญญาตรีหรือเทียบเท่าในสาขา นิติศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ พาณิชยศาสตร์ และทางานหรือเคยทางานที่ต้องใช้ความรู้ดังกล่าวมาไม่น้อยกว่า ๕ ปี
- รับราชการหรือเคยรับราชการในตาแหน่งไม่ต่ากว่ารองอธิบดีหรือเทียบเท่า
- เป็นหรือเคยเป็นประธานกรรมการ ผู้อานวยการ ผู้จัดการ หุ้นส่วนผู้จัดการ หรือบุคคลซึ่งมีอานาจจัดการธุรกิจไม่น้อยกว่า ๕ ปี
ข้อ ๒ ในการเสนอชื่อให้
- สภาหอการค้าและสภาอุตสาหกรรมเสนอรายชื่อแห่งละ ๕ ชื่อเพื่อให้ สนง. ตรวจสอบคุณสมบัติให้ รมว. พาณิชย์คัดเลือก 2-3 คน
- กระทรวงการคลังและกระทรวงพาณิชย์เสนอชื่อแห่งละ ๒-๓ คน เพื่อให้ รมว.พาณิชย์เสนอชื่อเป็นกรรมการ
(๓.) ปัญหาของกฎหมาย
(๓.๑) กฎหมายไม่ครอบคลุมพฤติกรรมการค้าที่ไม่เป็นธรรมของรัฐวิสาหกิจ
ประเทศไทยมีรัฐวิสาหกิจอีกจานวนหนึ่งที่ประกอบกิจการในเชิงพาณิชย์โดยแข่งขันโดยตรงกับผู้ประกอบการ โดยรัฐวิสาหกิจาง งย งมีอานาจผูกขาดทางกฎหมาย ทาให้คู่แข่งมีสถานภาพเพียง "ผู้รับสัมปทาน" หรือ "ผู้ร่วมการงาน" กับรัฐวิสาหกิจเหล่านี้เท่านั้น มิได้เป็นผู้ที่ได้รับอนุญาตให้ประกอบกิจการโดยตรง รัฐวิสาหกิจเหล่านี้สามารถสร้างรายได้จากการเก็บ "ค่าต๋ง" จากการให้สัมปทานแก่ผู้ประกอบการเอกชนโดยที่ไม่ต้องลงทุนใดๆ ในขณะเดียวกัน บริษัทเอกชนที่ได้รับสัมปทานผูกขาดก็สามารถสร้างกาไรได้อย่างงามจากการผูกขาด โดยผู้ที่เสียประโยชน์จากระบบดังกล่าวก็คือ ผู้ใช้บริการหรือผู้บริโภคที่ต้องแบกรับค่าใช้จ่ายที่สูงจากราคาสินค้าหรือค่าบริการที่แพงเกินควร
การผูกขาดตลาดโดยรัฐวิสาหกิจเป็นประเด็นที่น่าห่วงใยอย่างยิ่งเนื่องจาก มาตรา ๔ แห่ง พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. ๒๕๔๒ กาหนดว่ากฎหมายไม่บังคับใช้กับรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการทางงบประมาณ2 ซึ่งหมายความว่า ปัญหาการผูกขาดที่เกี่ยวเนื่องกับรัฐวิสาหกิจจะไม่ได้รับการแก้ไขเยียวยาแต่อย่างใด
(๔.) บทลงโทษไม่เหมาะสม
บทลงโทษตามพ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นบทโทษทางอาญา โดยกาหนดโทษจาคุกไม่เกิน ๓ ปี หรือปรับไม่เกิน ๖ ล้านบาท หรือทั้งจาทั้งปรับ (มาตรา ๕๑) และในกรณีที่กระทาความผิดซ้าต้องระวางโทษเป็นทวีคูณ แต่กรณีมีโทษปรับหรือจาคุกไม่เกิน ๑ ปี คณะกรรมการมีอานาจเปรียบเทียบปรับแทนได้3 อย่างไรก็ตามยังขาดบทลงโทษาง กคร ง ร น ทาให้กระบวนการเอาผิดผู้ละเมิดกฎหมายการแข่งขันทางการค้าใช้เวลานาน นอกจากนี้ยังไม่มีการพิจารณาลงโทษตามความรุนแรงของการกระทาผิดอันจะเป็นแรงจูงใจให้ผู้ประกอบการไม่มีพฤติกรรมละเมิด
(๕.) ภารกิจของสานักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าขาดการเชื่อมต่อกับประชาชน
สานักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าของประเทศไทยมีกรอบภารกิจที่ค่อนข้างแคบเมื่อเทียบกับในต่างประเทศ เนื่องจากมิได้ปฏิบัติภารกิจในส่วนของการแข่งขันทางการค้าที่ไม่เป็นธรรมที่เกี่ยวโยงโดยตรงกับผู้บริโภค เช่น การโฆษณาที่ไม่เป็นจริง การกาหนดโปรโมชั่นในลักษณะที่เป็นการหลอกลวงผู้บริโภค การกากับดูแลสัญญาที่ไม่เป็นธรรม ฯลฯ เนื่องจากบทบัญญัติในส่วนนี้มิได้อยู่ในกฎหมายว่าด้วยการแข่งขันทางการค้า หากแต่อยู่ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองผู้บริโภค ซึ่งสานักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค สานักนายกรัฐมนตรี เป็นหน่วยงานที่ปฏิบัติภารกิจในส่วนนี้ ด้วยเหตุผลดังกล่าว ผู้บริโภคทั่วไปจึงมิได้ให้ความสาคัญแก่กฎหมายฉบับนี้เพราะมองว่าเป็นกฎหมายที่มุ่งใช้เฉพาะสาหรับปัญหาข้อพิพาทระหว่างธุรกิจด้วยกันเองเท่านั้น
2 บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการและ/หรือรัฐวิสาหกิจมีทุนอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละ ๕o
3 มาตรา ๕๖ บรรดาความผิดตามพระราชบัญญัตินี้ที่มีโทษปรับหรือจาคุกไม่เกิน ๑ ปี ให้คณะกรรมการมีอานาจเปรียบเทียบได้ ในการใช้อานาจดังกล่าวคณะกรรมการอาจมอบหมายให้คณะอนุกรรมการ เลขาธิการ หรือพนักงานเจ้าหน้าที่เป็นผู้กระทาแทนได้
เมื่อผู้ต้องหาได้ชาระเงินค่าปรับตามจานวนที่เปรียบเทียบภายในระยะเวลาที่กาหนดแล้วให้ถือว่าคดีเลิกกันตามบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา
(๖.) การขาดบทบาทในการสนับสนุนการแข่งขันทางการค้า (Competition Advocacy)
แม้กฎหมายการแข่งขันทางการค้าของไทยอาจช่วยป้องกันไม่ให้เกิดพฤติกรรมที่เป็นการจากัดการแข่งขัน เช่น การใช้อานาจเหนือตลาด การรวมธุรกิจกัน หรือการรวมหัวกันระหว่างผู้ประกอบการ แต่กฎหมายการแข่งขันของไทยไม่สามารถจัดการกับนโยบายของรัฐหรือการออกกฎระเบียบของรัฐที่เป็นอุปสรรคต่อการแข่งขันได้ เช่น การกาหนดอัตราภาษีนาเข้าสูง การจากัดนักลงทุนต่างชาติเข้ามาประกอบกิจการในไทย การให้บัตรส่งเสริมการลงทุนที่มีเงื่อนไขเอื้อให้นักลงทุนต่างชาติรายใหญ่เข้ามาได้ และการดาเนินนโยบายแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่อาจเกิดผลกระทบต่อสังคมวงกว้าง คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าจึงจาเป็นต้องร่วมมือกับภาครัฐในการเสนอแนะนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการแข่งขันของประเทศด้วย โดยเฉพาะนโยบายการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ต้องให้คาแนะนาและร่วมศึกษาว่าการแปรรูปรัฐวิสาหกิจใดจะเป็นการถ่ายโอนอานาจการผูกขาดจากรัฐไปเป็นการผูกขาดโดยเอกชน ซึ่งจะเกิดผลเสียต่อประชาชนโดยทั่วไป จึงควรยับยั้งการแปรรูปในกิจการดังกล่าว นอกจากนี้ควรมีบทบาทในการให้คาปรึกษาผู้ประกอบการหรือคู่ค้าที่มีอานาจต่อรองหรือข้อมูลน้อยกว่า เช่น เกษตรกรในระบบเกษตรพันธะสัญญา เป็นต้น
ความท้าทายในอนาคตที่เศรษฐกิจไทยต้องเผชิญ
นอกเหนือจากเหตุผลและสถานการณ์ปัญหาดังกล่าวข้างต้น ประเทศไทยกาลังจะเผชิญกับความท้าทายในการแข่งขันทางการค้าที่เพิ่มขึ้น จากการเข้าร่วม ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community) ในปี พ.ศ.๒๕๕๘ อันจะส่งผลให้มีผู้ประกอบการจากประเทศสมาชิกเข้ามาแข่งขันในระบบเศรษฐกิจไทยมากขึ้น จึงมีความจาเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องปฏิรูปพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ.๒๕๔๒ เพื่อสร้างบรรทัดฐานและกฎเกณฑ์ในการควบคุมการแข่งขันทางการค้าที่กว้างขวางขึ้นนี้ ให้ดาเนินไปอย่างมีประสิทธิภาพ เป็นธรรม และก่อให้เกิดประโยชน์สุงสุดแก่ผู้บริโภคในประเทศ
ทางออกของปัญหา
๑. แปลงสภาพสานักงานการแข่งขันทางการค้าให้เป็นองค์กรอิสระ เพื่อให้ปลอดจากการแทรกแซงทางการเมือง
๒. ยกเลิกข้อยกเว้นจากข้อบังคับใช้กฎหมายที่ให้แก่รัฐวิสาหกิจตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยให้คณะกรรมการจัดทาหลักเกณฑ์ในการพิจารณาพฤติกรรมที่มีการร้องเรียนของรัฐวิสาหกิจว่าอยู่ภายใต้ข้อบังคับของกฎหมายหรือไม่
๓. ปรับปรุงบทลงโทษให้เน้นมาตรการทางปกครองและทางแพ่งมากกว่าการลงโทษทางอาญา โดยให้คณะกรรมการแข่งขันทางการค้ามีหน้าที่กาหนดบทลงโทษทางปกครองและทางแพ่ง และทาหน้าที่ส่งฟ้องคดีความทางอาญา ทั้งนี้การคิดค่าเสียหายทางแพ่งควรเป็นจานวนเท่ากับความเสียหายที่ประเมินได้
๔. ขยายกรอบภารกิจของคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า ให้มีอานาจหน้าที่ในการเสนอข้อคิดเห็นต่อหน่วยงานรัฐต่างๆ ในการออกกฎ ระเบียบ และนโยบายของภาครัฐที่จะมีผลกระทบต่อการแข่งขันในตลาด นอกจากนี้ และมีหน้าที่ให้คาปรึกษา ช่วยเหลือผู้ประกอบการหรือคู่ค้าที่มีอานาจการต่อรองหรือข้อมูลน้อยกว่า เช่น เกษตรกรในระบบเกษตรพันธะสัญญา เป็นต้น
วันที่ข่าว : 15 กันยายน 2554